“印太经济框架”：日韩的认知与回应

作者：凌胜利，外交学院国际关系研究所副所长、副教授；朱翊民，外交学院国际关系研究所硕士研究生。

来源： dangdaihanguo 微信公众号

拜登政府执政以来，积极推进“印太战略”布局，为补强经济短板，推出了“印太经济框架”。这可以被视为美国拼凑的制华框架，具有鲜明的排他性与对抗性色彩。日本与韩国既是中国的重要贸易伙伴国，又是美国的亚太盟国，两国对“印太经济框架”的认知与回应值得关注。总体来看，日韩皆参与了“印太经济框架”的创设并有积极的认知与回应。相较而言，日本在全力支持“印太经济框架”的同时显示了更多担忧，而韩国则在积极加入“印太经济框架”的同时又在一定程度上寻求保持独立性。日韩加入“印太经济框架”将导致亚太区域竞争加剧、地区国家选边压力增大、中美竞争加剧等众多负面影响。中国应警惕“印太经济框架”带来的风险，坚持真正的多边主义，推动中日韩地区合作，促进地区共同发展。

2022年5月23日，美国总统乔·拜登在访日期间正式启动“印太经济框架”（IPEF）。成立之初，IPEF就涵盖13个亚太经济体，占全球经济总量的40%，是美国强化其同盟体系、巩固其经济主导地位的重要举措。在美国的施压下，美国的亚太盟友将在经济议题上面临更大的选边压力。日本与韩国既是中国的重要贸易伙伴国，又是美国的重要盟国，日韩对IPEF的认知与回应既会直接影响亚太区域秩序稳定与经济合作，也会影响中美战略博弈走向。有鉴于此，本文将在梳理IPEF的缘起、演变与内涵的基础上，探析日韩对IPEF的复杂认知与具体回应，并尝试研判日韩加入IPEF对区域与世界可能产生的影响。

01

拜登政府“印太经济框架”的演变

IPEF作为美国争夺亚太区域经济领导权的重要步骤，是拜登政府在贸易、清洁能源、供应链、税收与反腐领域不断推进“印太战略”的举措。就其特性来看，IPEF的显著特征是小多边性、灵活性与强烈的对华针对性，美国利用IPEF收紧同盟体系、加强对华制度竞争，目的是打造经贸领域的对华战略包围圈。

（一）“印太经济框架”的历程自唐纳德·特朗普于2017年退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、对华开展贸易摩擦以来，美国在经贸领域的规则制定权就遭受了冲击。与之相对，中国与东盟积极倡议的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）逐渐落实，不断推动亚太区域经济合作向高水平发展。在弥补既有经贸框架缺失与制衡RCEP的驱动下，美国推出了“印太经济框架”。诚然，IPEF得到了部分亚太国家的支持，但不同于RCEP、《中欧全面投资协定》等经过长期筹备与谈判的经贸协定，IPEF的谈判仍未完成。2022年6月11日，IPEF的13个伙伴国在巴黎举行非正式部长级会议，继续为如何具体落实该倡议，推动投资与经贸往来、促进可持续和包容性经济增长，并使该地区的工人和消费者受益“提出愿景与希冀”。根据美国国际战略研究中心（CSIS）的研究，IPEF将在未来12~18个月内分议题、分阶段、分国家地陆续推进谈判进程，并最终于2023年11月美国担任亚太经合组织（APEC）领导人会议主办国时完整地敲定该框架。因此，未来IPEF能否落实以及其时间表还存在不确定性。（二）“印太经济框架”的主要内容作为美国争夺经济领导权的重要举措，IPEF旨在以美国为中心，以日本、澳大利亚、印度为关键支轴，以韩国、印度尼西亚、菲律宾等其他参与国为重要依托，创造四个“经济支柱”，形成从实质上打压、遏制中国的“经贸联盟”“技术联盟”。一是“互联互通的经济”，指涉贸易领域。IPEF在贸易上的主要关注点是数字经济。拜登政府希望通过该框架制定符合其利益的技术标准，在促进数字贸易便利化、加快人工智能与智慧城市建设的同时取得对华数字竞争的优势，并从长期角度增进IPEF参与国的技术转让、为中小企业的跨国贸易提供便利。二是“韧性的经济”，具体聚焦供应链领域。美国希望借助IPEF缓解其在全球产业布局中遇到的供应链混乱局面，服务于其2021年提出的“弹性供应链”战略。具体表现为美国借助IPEF增强供应链的韧性，在对华精准、有限脱钩的同时，一方面借助日韩等发达盟国保障半导体、芯片等前沿科技产品的供应；另一方面与泰国、菲律宾等仍是发展中国家的盟友积极合作，确保其中低端产业的成本优势。三是“清洁的经济”，包括清洁能源、脱碳与基础设施建设。就前两者来说，美国将以IPEF为引，推出包括设定新能源目标、实现碳减排承诺、发展新能源汽车、研发生物科技的一揽子措施，将IPEF作为其实现气候领导力的手段之一。就基础设施建设领域来说，美国旨在在特朗普政府“蓝点网络”的基础上，对接2021年与2022年G7峰会上拜登分别提出的“重建更好世界”（B3W）与“全球基础设施伙伴关系”（PGII）计划，旨在更深层次地在软硬基础设施投资上取代中国提出的“一带一路”倡议，是美国地缘政治竞争的延伸。四是“公平的经济”，主要议题是税收与反腐败。拜登政府旨在通过IPEF制定有效的税收、反洗钱与反贿赂规则，以遏制印太区域的逃税与腐败行为，促进公平的市场竞争。反腐败是奥巴马时期的TPP就有所提及的内容，亦是对接拜登政府反腐政策的体现，而加强税收合作则是美国近年来重点推进的领域。总的来看，两者皆是美国在亚太区域筹备类似《美墨加协定》的国际企业问责制的举措，旨在为将来审查中国海外投资资产与跨国企业做准备。（三）“印太经济框架”中的亚太联盟合作相对于传统的经贸协议，IPEF是美国进行贸易与经济接触、加深亚太联盟合作的新形式，其具有以下三个特点。第一，显著的小多边性。纵使其在启动阶段的联合声明中强调对所有国家秉持开放态度，但其深层次的逻辑显然是“去中国化”，无论是促进区域基础设施建设还是制订相关贸易规则，其都将中国排除在外。第二，更具有灵活性。相较过去小布什时期的多哈回合谈判、奥巴马时期的TPP谈判那样漫长的国内程序，IPEF将是一个不需要国会批准的行政协议，这使得IPEF可以直接通过总统颁发行政令的方式推动与各国的灵活合作。并且，IPEF的谈判是分模块、分议题进行的，在一定程度上降低了IPEF的准入门槛，为吸纳更多国家加入IPEF提供了可能。

第三，强烈的对华针对性。IPEF实质是“以政促经”的政治性制华框架。IPEF的主要参与国是美国的亚太盟国，IPEF的提出反映了美国正在力促既有双边“轴辐”（Hub and Spoke）联盟体系与美欧贸易技术理事会（TTC）、芯片联盟（Chips 4）等其他区域、其他议题的合作框架相对接，从而形成多领域、全方位的制华包围圈。

02

日本对“印太经济框架”的认知与回应

2022年5月23日，日本首相岸田文雄在IPEF启动仪式上对这一框架表示欢迎，高度称赞了IPEF对印太地区“可持续和包容”的作用，并承诺将“努力与包括美国、东盟国家在内的伙伴国合作，实现经济增长”。综合来看，日本对IPEF的认知与回应总体持积极态度，认为其能够进一步推动美日合作、提高区域影响力并促进国内经济革新。当然，日本同时也对IPEF抱有一定担忧，这导致日本对IPEF的参与存在一定限度。

（一）日本对IPEF的认知与回应首先，日本认为IPEF能够促进美日两国在经贸领域的合作向高水平发展。美国在IPEF酝酿阶段即积极拉拢日本，在IPEF“四大支柱”下提前加深对日联系，强化日本积极认知。拜登上台之初，美日就在联合声明中加强了半导体、人工智能等敏感供应链的合作。拜登政府提提出IPEF后，日本以推动美日双边贸易合作的方式为两国共同打造IPEF进行了一些磋商，并多次在重要场合为IPEF背书，宣传其重要意义。其次，日本将IPEF作为振兴国内经济的重要推手，对接经济安保政策。在岸田文雄眼中，IPEF的启动恰为日本推进国内经济安保政策提供了契机，使日本得以借助美国在贸易规则、供应链弹性等问题上的举措赚取国内执政资本。最后，日本借助IPEF扩大区域经济影响力，在IPEF的议程下推动双边和多边合作。对日本来说，IPEF是其与中国竞争地缘经济影响力的重要支撑，也是岸田文雄实现日本“自由开放的印太”构想的经济支柱。（二）日本对IPEF的担忧一是日本认为IPEF将带来区域制度性竞争。日本对IPEF态度比较矛盾：一方面，其可能帮助美日两国加深区域经济制度合作；另一方面，其可能削弱CPTPP在亚太区域的经济地位和作用，降低日本的经济影响力。二是IPEF的倡议前景仍受日本各界质疑，主要是认为IPEF实则是一项仅有利于美国的区域经济稳定框架。过去，美国特朗普政府退出TPP导致日本对日美经贸合作信心下降，对该事件的反思影响了日本对IPEF的看法，认为其或许无法给日本的中小企业带来切实收益。

三是IPEF可能破坏中日经贸关系的稳定，恶化日本周边环境。IPEF启动的前一天，日本约百名民众在东京举行抗议拜登访日的集会与示威游行，认为拜登的举动将破坏地区和平进程。日本经贸界和产业界人士也很清楚，将现今亚洲“安美经中”的“二元格局”转变为“安美经美”的“一边倒”情势，将对日本经济造成巨大冲击。

03

韩国对印太经济合作框架的认知与回应

随着韩国新任总统尹锡悦的上任，韩美同盟有望进一步加强，在美国的大力促动下，韩国成为首批加入IPEF的国家之一。韩国对于IPEF的总体认知与回应突出“对接”与“独立”两大特征，在积极支持美国倡议的同时保持了相当程度的战略自主性。

（一）韩国对IPEF的“对接”首先，韩国以IPEF对接不断强化的美韩同盟这是长期以来韩国一以贯之的态度，即优先考虑美韩同盟。其次，韩国借IPEF对接其“全球枢纽国家”的外交定位。韩国国家安全顾问金成汉表示，韩国将作为创始成员加入该倡议，努力实现国家利益的最大化。再次，韩国通过IPEF对接其国内经济产业政策，巩固国内经济利益。在韩国商工会议所于2022年5月进行的另一项调查中，近80%的受访者赞成加入IPEF，多数韩国商界人士希望利用该平台解决供应链中断问题。最后，韩国依托IPEF加深与东盟合作，扩展其印太区域影响力。韩国并未放弃文在寅时期的“新南方政策”，而是继续推动与东盟国家的合作，使韩国在数字经济、智慧城市、新能源等产业领域的优势扩散至东南亚，在换取劳动力优势的同时对东盟国家开展经济外交，扩展其影响力、号召力。（二）韩国对IPEF的“独立”在积极对接IPEF以推动韩国利益获取的同时，尹锡悦政府亦对IPEF表现出一定的谨慎性，保留了相当程度的战略自主并延续了前任政府的对冲倾向，使韩国在一定程度上“独立”于美国主导的国际经济秩序。

韩国不愿放弃中国市场，对IPEF的实施效果也存疑。其一，有学者认为IPEF的排他性实则拘束了这一框架的前景。其二，部分学者认为IPEF将导致参与国面临更大风险和成本。其三，亦有部分学者关注到IPEF的国内局限性，指出IPEF仅是权宜之举，其长期的可行性与可持续性存疑。

04

日韩加入“印太经济框架”的影响

日本与韩国对印太经济框架的积极响应，将加剧亚太地区的制度竞争，冲击中日韩自贸区前景，也会导致中美战略竞弈面临进一步升级风险，加大其他亚太国家的选边压力，进而危及地区稳定。

其一，加剧亚太地区制度竞争。IPEF出台后，亚太呈现APEC、CPTPP、RCEP、IPEF四大经贸安排并立的局面，不同经贸规则之下有着众多交织、重叠的国家、议题与具体安排，IPEF冲击了既有经贸规则下区域经济的平衡态势与实质合作。其二，冲击中日韩自贸区合作前景。IPEF将极大冲击中日韩自贸区建设。对中日韩三国的经济一体化来说，IPEF作为美国大国竞争的手段，可能加剧中日韩的产业竞争、阻碍中日韩产业升级与转型，也是在市场准入壁垒、贸易规则、劳工标准上对中日韩自贸规则的颠覆与阻碍。从根本上看，IPEF是美国利用其联盟体系干预日韩战略自主、在经济领域打造美日韩经济联盟的体现。其三，激化中美战略博弈风险。美国前任总统特朗普执政以来，中美战略博弈不断加剧，IPEF作为美国“印太战略”的经济组成部分，与政治、安全、军事等高政治议题相呼应，搭建起了完整的对华博弈框架。受此影响，中美战略博弈将会加剧。其四，增大亚太国家选边压力。对日韩而言，日本在首相岸田文雄的新资本主义政策下小心翼翼地修正安倍和菅义伟政府时期受损的中日关系，而IPEF将压缩日本的对冲空间，在经济上逼迫日本对美选边；尽管尹锡悦时期的韩国全面强化了美韩同盟，但韩国在加入IPEF时依然宣称要基于尊重与华继续开展贸易对话，可见韩国也是“左右为难”。

其五，破坏地缘经济稳定性。这尤其体现在对东盟国家的影响上，IPEF严重削弱以东盟为代表的多边主义力量，破坏过去东盟主导的区域多边经济体制，使东盟难以在一致的、团结的立场下引领区域合作，人为制造区域经济分裂和不平衡。美韩积极利用IPEF与东盟国家深入开展合作，不仅是对RCEP、CPTPP等经过长期谈判的协定的无视，更从深层次反映出美国试图破坏亚太区域经济合作、充当亚太霸主的诉求。然而，美国主导的IPEF由于效力不足、可持续性堪忧、谈判仍处在初期阶段等问题，无力成为推动区域经济发展的倡议，因此IPEF对区域经济稳定性的“破”大于“立”。

05

结语

总的来看，作为亚太地区的重要经济体与中美战略博弈中的第三方，韩日皆对IPEF抱有较积极的认知与回应，在第一时间参与IPEF，利用IPEF实现其国家诉求的同时，又对IPEF抱有一定担忧和拒斥心态，保持着一定的战略自主。在拜登政府收紧联盟的背景下，日韩对IPEF的认知与回应是两国作为美国亚太盟国在“双重困境”下寻求“动态平衡”的反映。可以预计，日韩加入IPEF将对区域经济稳定、中日韩自贸区建设等多个领域造成负面影响，更使其他亚太国家面临更大的选边压力，削弱中小国家在中美间战略选择的自主权。对此，中国应坚持多边主义，密切关注IPEF带来的挑战，与日韩务实推进区域经贸合作，深入推动“一带一路”高质量发展，积极构建有利于开放包容、合作共赢的地区经济秩序。

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